解讀《海洋環(huán)境保護法》丨陸海統(tǒng)籌區(qū)域聯(lián)動治理體系有哪些亮點？
10月24日，十四屆全國人大常委會第六次會議表決通過新修訂的《海洋環(huán)境保護法》。此次修訂，在推進海洋環(huán)境監(jiān)督管理制度建設、加強海洋生物多樣性保護、嚴格海域排污許可管理、強化海洋垃圾污染防治以及陸海統(tǒng)籌、區(qū)域聯(lián)動等方面，有許多亮點。近日，本報記者專訪了上海海洋大學海洋文化與法律學院院長唐議、副教授張燕雪丹，兩位專家對此次法律修訂亮點進行了解讀。
陸海統(tǒng)籌、綜合治理
中國環(huán)境報：海洋環(huán)境問題表現(xiàn)在海里，根子在陸地上。此次修訂進一步強化了陸海統(tǒng)籌、區(qū)域聯(lián)動，構建陸海統(tǒng)籌的生態(tài)環(huán)境治理體系，可以解決海洋生態(tài)保護工作中的哪些難點問題？
唐議：“表現(xiàn)在海里，根子在陸地上”這句話說得非常好。監(jiān)測數(shù)據(jù)顯示，我國海洋污染物約80％都來自陸地，河口地區(qū)如長江口、珠江口、杭州灣等都是海水水質(zhì)污染嚴重的區(qū)域。這種嚴重的污染，與我國陸地和海洋在質(zhì)量標準、監(jiān)測標準和規(guī)范、涉海建設項目環(huán)評、排污許可管理等方面的銜接協(xié)調(diào)不足有密切關系。例如，在制定地表水的相關規(guī)范和標準時，對海洋環(huán)境質(zhì)量要求考慮不足，造成海洋局部存在較嚴重污染。
此次《海洋環(huán)境保護法》修訂，提出了“陸海統(tǒng)籌、綜合治理”的基本原則，并將“陸海統(tǒng)籌、區(qū)域聯(lián)動”作為海洋環(huán)境監(jiān)督管理制度的基礎，對于加強海洋污染防控、減緩海洋生態(tài)破壞和提高綜合治理水平極為重要。
具體而言，此次修訂加強了陸海之間在規(guī)劃、標準、監(jiān)測方面的制度協(xié)調(diào)，可以更好地實現(xiàn)生態(tài)環(huán)境保護的綜合治理。規(guī)劃上，全國海洋生態(tài)環(huán)境保護規(guī)劃、利用海洋資源或者從事影響海洋環(huán)境的建設活動都要符合國土空間規(guī)劃“一張圖”，國務院生態(tài)環(huán)境主管部門負責制定海洋質(zhì)量標準和海洋生態(tài)環(huán)境監(jiān)測工作，包括制定監(jiān)測規(guī)范和標準并監(jiān)督實施，發(fā)布公報并定期組織對海洋生態(tài)環(huán)境質(zhì)量狀況進行調(diào)查評價，這些對于建立協(xié)調(diào)統(tǒng)一的治理體系具有重要意義。
對于過去入海排污口多、亂、缺乏監(jiān)管的狀況，修訂后的法律要求生產(chǎn)單位嚴格按照排污許可規(guī)定進行登記、管理、監(jiān)測，將之納入更加規(guī)范化的管理。在建設項目環(huán)境影響評價上，則不再區(qū)分海岸工程和海洋工程，要求按照相關建設項目環(huán)境影響評價的規(guī)定執(zhí)行，使建設項目環(huán)評更加規(guī)范。
關于區(qū)域聯(lián)動，這是此次修訂最重要的成果之一。海洋與陸地不同，海上具有邊界不清、污染流動具有跨區(qū)域的特征，區(qū)域聯(lián)動可以很好地通過資源整合與共享，提高海洋突發(fā)生態(tài)環(huán)境污染事件的處置能力，并將相鄰海域作為一個整體，采取更加有成效的措施。渤海綜合治理攻堅戰(zhàn)行動計劃的成功實施就是這方面的一個例證。
圍繞重點問題形成合力
中國環(huán)境報：此次修法是一次較為系統(tǒng)的修訂，進一步推進海洋環(huán)境監(jiān)督管理制度建設，理順執(zhí)法管理體制，明晰職責邊界，在根子上解決“九龍治水”、各自為政的老問題，請您談談對此次修訂的看法？
張燕雪丹：“九龍治水”是個老問題，但我們不能簡單地認為海洋環(huán)境監(jiān)督管理做得不好，就是因為存在太多監(jiān)管部門。海洋生態(tài)環(huán)境本身在客觀上需要多方面的治理，涉及很多部門，這是不可避免的。“九龍治水”本身不是問題，問題在于部門之間權責邊界是否清晰，以及部門之間是否有順暢、有效的合作與協(xié)調(diào)協(xié)作機制，要能圍繞海洋環(huán)境治理中的主要問題、重點問題形成合力，而不是各自為政，更不能相互沖突。
從這一方面來看，此次修訂有較多的調(diào)整，與2018年國務院機構改革保持了一致，增加了國務院生態(tài)環(huán)境保護部門對于海洋工程和海上傾倒廢棄物的監(jiān)管職能；明確國務院自然資源主管部門組織海域、海岸和海島的生態(tài)修復項目；授權海警機構針對海洋工程建設項目、海洋傾倒廢棄物對海洋環(huán)境污染損害、自然保護地海岸線向海一側保護利用等活動進行監(jiān)督檢查。同時，明確規(guī)定了海事管理機構對船舶污染及污染事故的監(jiān)督管理權限，并規(guī)定了國務院發(fā)展改革、水行政、住房和城鄉(xiāng)建設、林業(yè)和草原等部門在海洋環(huán)境保護方面的職能。
此次修訂在很多具體治理事務上也明確了職能分工，這對于更好地構建海洋環(huán)境污染防控的制度體系奠定了很好的基礎。最為重要的是，對于一些涉及多個部門的事項，明確規(guī)定了協(xié)調(diào)部門和協(xié)作內(nèi)容，如重點海域綜合治理方案的確定，海洋監(jiān)測數(shù)據(jù)的共享，重大海上突發(fā)環(huán)境事件或事故的應急、調(diào)查和處理，以及海洋傾倒區(qū)的劃定等。
規(guī)范管理排污口
中國環(huán)境報：距上次修訂《海洋環(huán)境保護法》已過去6年，此次修訂規(guī)定，嚴格海域排污許可管理，強化入海排污口監(jiān)管，對未來海洋生態(tài)保護將起到哪些積極作用？
張燕雪丹：根據(jù)海洋生態(tài)環(huán)境狀況公報，我國對日排污水量大于或等于100噸的457個入海排污口監(jiān)測顯示，綜合排污口污水排放量最大，其次為工業(yè)排污口和生活排污口，排放的主要污染物包括石油類、總氮、總磷、六價鉻、鉛、汞、鎘等。入海排污口的監(jiān)管主要存在著底數(shù)不清、分類不明、責任主體不確定、缺乏監(jiān)測、整治不到位等問題，這與監(jiān)督管理主體和制度缺位有重要關系。
此次修訂明確將排放工業(yè)廢水、醫(yī)療污水、城鎮(zhèn)污水納入排污許可證管理，對于排污口規(guī)范化管理意義重大。同時，要求按照相關規(guī)定規(guī)范排污口設置，加強對現(xiàn)有排污口的排查和整治清理。
此外，此次修訂還進一步明確了監(jiān)督管理主體，要求沿海縣級以上地方人民政府應當根據(jù)排污口類別、責任主體，組織有關部門對本行政區(qū)域內(nèi)各類入海排污口進行排查整治和日常監(jiān)督管理，這有利于在法律實施中將監(jiān)管責任落地落實。
專門規(guī)定海洋垃圾防治
中國環(huán)境報：修訂后的《海洋環(huán)境保護法》強化了海洋垃圾污染防治。此次修訂為何要強化海洋垃圾污染防治？修訂后的條款可以解決哪些現(xiàn)有問題？
張燕雪丹：海洋垃圾包括海漂垃圾、岸灘垃圾和海底垃圾。海洋垃圾不同于陸上垃圾，以泡沫、塑料繩、塑料碎片、塑料薄膜、塑料瓶等為主。這些垃圾雖然不是我們通常定義的污染物，但難以降解，海洋生物和鳥類會誤食塑料，威脅生命；一些塑料還會變成微小的塑料顆粒，形成更加難以治理的污染，危害更大。鑒于其持久的危害性，聯(lián)合國可持續(xù)發(fā)展目標將塑料垃圾密度作為衡量海洋污染的重要指標。
由于我國人口密度高，經(jīng)濟發(fā)展和消費水平不斷提升，海洋垃圾呈現(xiàn)增長趨勢。為遏制這一趨勢，此次修訂對海洋垃圾防治進行了專門規(guī)定，要求沿海縣級以上地方人民政府負責其管理海域的海洋垃圾污染防治，建立從接收、清理垃圾到監(jiān)測、處置的全鏈條監(jiān)管。這將進一步推進沿海省市根據(jù)本地情況制定更為具體詳細的法規(guī)或規(guī)章，在多個環(huán)節(jié)遏制海洋垃圾的數(shù)量，包括防止更多垃圾進入海洋，通過建立管控區(qū)域攔截、收集、打撈已經(jīng)進入海洋的垃圾，并對打撈后的垃圾進行處理，最終形成閉環(huán)治理。
提出建設“海洋生態(tài)廊道”
中國環(huán)境報：新修訂的《海洋環(huán)境保護法》以專章的形式對海洋生物多樣性保護作出規(guī)定，防止海洋資源開發(fā)對海洋生物多樣性的破壞，具體增加哪些新的內(nèi)容？
唐議：相較于之前的版本，本次修訂第一次使用了“海洋生物多樣性”的條文措辭，增加了生物多樣性保護的較多內(nèi)容。概括地講，海洋生態(tài)保護一章中多數(shù)條款都包含生物多樣性保護的內(nèi)容。比較突出的有：
首先，明確規(guī)定“國家加強海洋生物多樣性保護”。針對我國目前對于海洋生物多樣性本底情況不清楚的問題，要求加強對生態(tài)系統(tǒng)、生物物種和遺傳資源的調(diào)查、監(jiān)測、評估。同時，提出建設“海洋生態(tài)廊道”的要求。“生態(tài)廊道”是黨的十九大提出的任務，要求“構建生態(tài)廊道和生物多樣性保護網(wǎng)絡，提升生態(tài)系統(tǒng)質(zhì)量和穩(wěn)定性”，是保護陸地生態(tài)系統(tǒng)的重要抓手。此次修訂將之寫入法律，明確在海洋環(huán)境保護中也要針對典型、代表性的生態(tài)系統(tǒng)進行完整保護，維護其生態(tài)服務功能。
其次，基于對紅樹林、珊瑚礁、濱海濕地等生態(tài)系統(tǒng)在海洋生物多樣性保存方面重要性的理解，明確將海藻場、海草床寫入具有典型性、代表性的生態(tài)系統(tǒng)，對其加以特殊保護。
第三，明確規(guī)定國務院自然資源部門統(tǒng)籌負責海洋生態(tài)修復，對于遭到破壞的海洋生態(tài)系統(tǒng)開展以自然恢復為主、人工修復為輔的修復，重點考慮改善生境、恢復生物多樣性和生態(tài)系統(tǒng)功能。
第四，明確開發(fā)海洋和海岸帶資源過程中要加強生物多樣性保護。雖然在文本中未規(guī)定具體措施，但為下一步在工程建設項目、開砂采礦、漁業(yè)捕撈等活動中加強生物多樣性保護提供了重要依據(jù)。
第五，明確建立海洋生態(tài)保護補償制度，并對補償方式進行列舉，包括縱向生態(tài)保護補償手段的轉移支付和產(chǎn)業(yè)扶持等。同時，還規(guī)定了沿海地方各級人民政府落實補償資金用于生態(tài)補償?shù)呢熑巍?/p>
第六，規(guī)定了通過水生生物增殖放流、投放人工魚礁、種植海藻場及海草床等具體措施恢復海洋生物多樣性。另一方面，則規(guī)定嚴格防控引入外來有害生物破壞本區(qū)域生態(tài)系統(tǒng)。
第七，除了針對生物物種和遺傳資源，法律還要求加強自然岸線、河口地區(qū)等重要生物生境的保護，包括制定河口生態(tài)修復和其他保護措施方案，進行綜合監(jiān)測等。
最后，對于作為保護生物多樣性極為重要的海洋自然保護區(qū)，不再在《海洋環(huán)境保護法》中單獨規(guī)定，而是將之作為自然保護地體系建設的一部分，在國家公園、自然保護區(qū)或者自然公園的多級保護地制度體系下進行規(guī)范。